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李铁:促进城市群和都市圈的同城化

日期:2019-12-02 15:08:33 阅读数:346

上海繁忙的中央军事路立交桥的航空摄影。(照片来源:视觉中国)

所谓“城市一体化”,是指在城市化发展的一定阶段,合理配置城市群或城市圈内相邻城市的资源和要素,使要素的流动不受城市距离和制度的限制,在短时间内实现要素在城市间的可达性,实现城市间公共服务和基础设施水平的均等化。一个城市的资源配置不受行政系统的限制,可以充分实现有效的市场流通。

在国际上,城市群现象非常普遍。例如,在东京,从就业角度来看,许多人居住在距离东京轨道交通一小时路程的中小城市和大城市。由于实施高速铁路运输,上下班时间不到一小时。例如,在德国法兰克福,有许多中小城市,附近有大约20万人。由于铁路运输的连接,城市间的通勤可以在一小时内实现。这些都是城市一体化发展的典型案例。

在我国,城市群中相邻城市之间的城市一体化发展还存在许多问题。一是交通资源配置的行政区划管理。换句话说,一个城市管辖范围内的交通基础设施项目严格限于行政区域,因为主要投资者和投资资金来源由城市自行解决,甚至占用了城市的一些规划配置资源。例如,北京、天津和河北的许多城市相互靠近,已经满足了城市间发展的要求。然而,基础设施投资是根据自己的资本能力和发展计划来决定的,而不是考虑市场对空间资源配置的要求。因此,基础设施的连通性是推动城市一体化发展的最基本要素,但却难以实现。这就是我们提出京津冀协调发展的原因。

第二,公共服务资源的配置严格按照行政管辖进行管理。最大的变量是核心城市和其他城市在户籍管理相关公共服务资源方面的差距。城市发展水平越高,实现全市发展的制约越大。此外,由于利益差距,公共服务资源的真正均等化仍然存在严重的制度障碍,甚至影响到其他基础设施项目和要素的分配。

第三,我国经济中一些重要的按计划分配的资源仍然是按行政区域分配的。例如,稀缺资源建设用地最重要指标的分配是按行政区域申报和批准的。不同地区的土地指数分布数量决定了不同城市发展的前提条件。没有土地指数就没有工业发展的机会。无论是特大城市还是特大城市,甚至是地级市还是县级市,土地指数的分布决定了每个城市的发展机遇。因此,城市之间的资源竞争也加强了,甚至房地产供应和价格的变化也受到了影响。它还涉及基于房地产开发的城市土地出让金收入的变化。这是中国城市群发展的最大制约因素之一。

第四,城市经济发展和工业发展的竞争格局在很大程度上抑制了城市间发展的格局。由于投资有限,企业资源总量有限,为了获取资源,争取发展机会,各地采取各种措施,为争夺优质企业的投资机会提供优惠条件。这种城市间的竞争模式比合作模式更大。毕竟,所有产业发展的收益都可以直接转化为城市公共服务水平的提高,从而提高政府的公共支出能力,完成绩效评估。因此,如何将这种竞争模式转变为合作模式,关键是打破该地区的行政壁垒。目前,仅仅停留在口号上,还很难实现城市一体化的真正发展。当然,城市之间发展水平的差异也是影响城市一体化发展的重要因素。

为了促进我国城市群相邻城市之间的城市间发展,关键在于解决以下问题:一是交通基础设施的配置有助于缩短要素在城市间的流通时间,这相当于一个城市内的流通;二是实现公共服务资源配置均等化,特别是探索户籍管理制度改革;第三,基础设施和公共服务项目的投入、申请和审批应打破城市行政管辖的界限。第四,要充分利用不同规模城市之间的成本差异,实现要素的功能释放和再分配,特别是允许产业的合理流动。第五,竞争应该通过产业互补来解决。第六,应逐步废除传统的考绩标准,以提高区域间的总体发展水平为最大利益。因此,发展城市一体化是打破区域行政封闭管理体制的改革问题和最重要的制度探索。

城市一体化的发展并不意味着两个相邻的城市在空间上是紧密相连的,它们应该在规划上相互靠拢,并努力为城市发展创造空间。我国的许多城市相互靠近,但要填满两个城市之间十多公里的空间需要巨额投资和产业进入,这在一定程度上是不现实的。如果规划的空间被投资开发在基础设施上而没有引入相应的产业,就会导致过度投资和资源的闲置和浪费。因此,在尊重城市发展规律的基础上,应允许城市间的市场资源自动选择发展空间。政府的作用是根据空间规划和发展规划提出环境和生态约束,解决基础设施和公共服务资源的配置问题。(作者是中国城乡改革发展中心首席经济学家)

(来源:北京日报)

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